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ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL


MENSAGEM GABGOV/MS Nº 64, DE 7 DE OUTUBRO DE 2013.

VETO TOTAL: Institui a Política Estadual de Incentivo à Geração e ao Aproveitamento da Energia Solar no Estado de Mato Grosso do Sul, e dá outras providências.

Publicada no Diário Oficial nº 8.532, de 8 de outubro de 2013, páginas 2 e 3.

Senhor Presidente,

Nos termos do § 1º do art. 70 e do inciso VIII do art. 89, ambos da Constituição Estadual, comunico a essa augusta Assembleia Legislativa, por intermédio de Vossa Excelência, que decidi vetar integralmente o projeto de lei que Institui a Política Estadual de Incentivo à Geração e ao Aproveitamento da Energia Solar no Estado de Mato Grosso do Sul, e dá outras providências, pelas razões que, respeitosamente, peço venia para passar a expor:

RAZÕES DO VETO:

Pretendeu o ilustre Deputado, autor da proposta de lei, em síntese, instituir a Política Estadual de Incentivo à Geração e ao Aproveitamento da Energia Solar, com objetivo de estimular os investimentos e a implantação dos sistemas de energia solar ecologicamente corretos, englobando o desenvolvimento tecnológico e a produção de energia solar fotovoltaica e fototérmica para autoconsumo em empreendimentos particulares e públicos, residenciais, comunitários, comerciais e industriais, e criar alternativas de emprego e de renda; prevê, ainda, que o Estado, por meio de seus órgãos, entre outras atribuições, financiará ações que incentivará a produção e a aquisição de equipamentos geradores de energia solar, em especial para a população de baixa renda; financiará pesquisas desenvolvidas por entidades que atuem na área da energia alternativa, em especial a energia solar; concederá incentivos fiscais e tributários às empresas que se dedicam à fabricação de equipamentos geradores de energia alternativa, e, também, cria o Conselho Deliberativo de Desenvolvimento e Implantação de Sistemas de Geração e Aproveitamento de Energia Solar no Estado, traça suas atribuições e estabelece o prazo de 120 dias para que o Poder Executivo Estadual regulamente a pretensa lei.

Avaliando o texto do projeto de lei, observa-se que a finalidade da proposta é louvável e o intuito Parlamentar é nobre. Entretanto, em virtude das máculas procedimentais, a proposta exige o veto integral pelos motivos que se passará a expor.

Analisando, detalhadamente, a proposta, verifica-se que o projeto de lei em epígrafe se refere a uma Política de Governo, com objetivo de estimular os investimentos e a implantação de energia solar. Ocorre que a matéria em comento deve ser desenvolvida e executada pelos órgãos do Poder Executivo, não podendo, nesse contexto, tal política ser objeto de proposta legislativa iniciada pelo Parlamento.

Nesse sentido, constata-se que a criação de programas ou de políticas públicas são competências inatas do Poder Executivo, uma vez que se trata de medida administrativa que deve ser planejada e orçada por quem vai executá-la, sendo tal matéria privativa, consoante o princípio da reserva de administração.

Nesse diapasão, convém ponderar que, nos casos de competência reservada do Chefe do Poder Executivo, está implícita a discricionariedade deste para decidir o momento adequado para deflagrar o processo legislativo, sendo, portanto, inadequado ao procedimento formal em tela.

Ademais, a proposta, ainda, ofende os princípios da independência e da separação dos Poderes insculpidos nos arts. 2os das Constituições Federal e Estadual, uma vez que pretende também traçar atribuições a serem desenvolvidas por órgãos da administração pública estadual.

Nesse contexto, constata-se que o texto, em análise, infringe o disposto no art. 67, § 1º, II, “d”, e no art. 89, V, da Carta Estadual, visto que elenca atribuições as serem desempenhadas por órgãos da Administração Pública Estadual, além de criar o mencionado Conselho Deliberativo, sendo tais determinações impróprias, uma vez que não pode o Parlamento Estadual iniciar processo legislativo acerca de atribuições, criação e estruturas de órgãos da Administração Pública do Estado. Esta competência é privativa do Chefe do Poder Executivo Estadual, o que torna a proposta padecedora de vício insanável, que não se convalida com a sanção e nem com a promulgação.

O Supremo Tribunal Federal já teve oportunidade de decidir que:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUICIONALIDADE. LEI ALAGOANA N. 6.153, DE 11 DE MAIO DE 2000, QUE CRIA O PROGRAMA DE LEITURA DE JORNAIS E PERIÓDICOS EM SALA DE AULA, A SER CUMPRIDO PELAS ESCOLAS DA REDE OFICIAL E PARTICULAR DO ESTADO DE ALAGOAS. 1. Iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo Estadual legislar sobre organização administrativa no âmbito do Estado. 2. Lei de iniciativa parlamentar que afronta o art. 61, § 1º, inc. II, alínea e, da Constituição da República, ao alterar a atribuição da Secretaria de Educação do Estado de Alagoas. Princípio da simetria federativa de competência. 3. Iniciativa louvável do legislador alagoano que não retira o vício formal de iniciativa legislativa. Precedentes. 4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.” (STF. ADI 2329/AL, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, j. 14/04/2010, Dje-116 25/06/2010, Lex-STF 380/30, RT 900/143) (grifos postos)

Além das máculas constitucionais supracitadas, é forçoso reconhecer que a implantação dessa política poderá trazer despesas não previstas, na medida em que prevê que o Estado financiará ações que incentivará a produção e a aquisição de equipamentos geradores de energia solar, bem como pesquisas desenvolvidas por entidades que atuem na área da energia alternativa, em especial a energia solar e, ainda, concederá incentivos fiscais e tributários às empresas que se dedicam à fabricação de equipamentos geradores dessa energia, entre outras atribuições, o que pode ocasionar a desestruturação da programação orçamentária do Estado, em franca violação ao que dispõem o art. 160, incisos II e III, e o art. 165, inciso I, da Constituição do Estado.

No que tange à concessão de incentivos fiscais, por tratar de renúncia de receita, cabe aqui tecer algumas considerações.

Acerca do tema são pertinentes as reflexões de Regis Fernandes de Oliveira1, que conclui ser competência privativa do Chefe do Executivo o início do processo legislativo que vise a conceder benefício fiscal, in verbis:

Quem pode isentar? Pode o integrante do Poder Legislativo propor isenção ou cabe a iniciativa apenas ao Chefe do Poder Executivo? Observa-se que a isenção não é matéria tributária. Constitui-se parte do planejamento financeiro de um ente. Logo, o poder de iniciativa pertence exclusivamente ao Chefe do Executivo.

Esse também é o posicionamento encontrado nas lições do mestre Roque Antônio Carrazza, que analisa minuciosamente a questão:

Em matéria tributária, porém, prevalece, a respeito, o art. 61: a iniciativa das leis tributárias - exceção feita à iniciativa das leis tributárias dos Territórios (que, no momento, não existem), que continua privativa do Presidente da República, ex vi do art. 61, § 1º, II, “b”, in fine, da CF - é ampla, cabendo, pois, a qualquer membro do Legislativo, ao Chefe do Executivo, aos cidadãos etc.

Este raciocínio vale para as leis que criam ou aumentam tributos. Não para as leis tributárias benéficas, que continuam ser de iniciativa privativa do Chefe do Executivo (Presidente, Governador e Prefeito).

Abrindo um rápido parêntese, entendemos por leis tributárias ‘benéficas’ as que, quando aplicadas, acarretam diminuição de receita (leis que concedem isenções tributárias, que parcelam débitos fiscais, que aumentam prazos para o normal recolhimento de tributos etc). No mais das vezes, favorecem aos contribuintes.

Ora, só o Chefe do Executivo - senhor do Erário e de suas conveniências - reúne condições objetivas para aquilatar os efeitos que, leis deste tipo, produzirão nas finanças públicas sob sua guarda e superior responsabilidade. Assim, nada pode ser alterado, nesta matéria, sem prévia anuência.

Chegamos a esta conclusão analisando os dispositivos constitucionais que tratam das finanças públicas, especialmente os arts. 165 e 166 da Lei Maior, que dão ao Chefe do Executivo a iniciativa das leis que estabelecem os orçamentos anuais.

Notemos que o § 6º do art. 165 da CF determina que o projeto de lei orçamentária seja ‘acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito , sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia’

[...]

Logo, sentimo-nos autorizados a proclamar que só o chefe do Executivo é que pode apresentar projetos de leis tributárias benéficas, uma vez que só ele tem como saber dos efeitos das isenções, anistias, remissões, subsídios etc, que envolvam tal matéria.

Os legisladores e os cidadãos têm, quando muito, a noção das consequências políticas das leis tributárias benéficas. Nunca de suas consequências práticas, porque não dispõe de meios técnicos para aferi-las de antemão. Segue-se, pois, com a força irresistível dos raciocínios lógicos, que não podem apresentar projetos de lei neste sentido. [...]

Lembramos que as regras de fixação de competência par desencadear o processo legislativo têm como corolário o princípio da separação dos poderes. É ele que organiza, inclusive, o inter-relacionamento do Executivo e do Legislativo das várias pessoas políticas.

Ora, o processo legislativo estabelecido pela Constituição Federal implicitamente manda que as leis tributárias benéficas - pelos reflexos que produzem no Erário – sejam de iniciativa privativa do Chefe do Executivo. [...]

Desatendida essa exclusividade, fica patente a inconstitucionalidade, em face do vício de iniciativa.” (destacou-se)2

Na jurisprudência, o entendimento não é diferente:

CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. VÍCIO DE INICIATIVA. O PODER LEGISLATIVO NÃO PODE INVADIR A ESFERA DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO NO TANGENTE À CONCESSÃO DE ISENÇÃO NO PAGAMENTO DO IPTU. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. 1. Na peça exordial da representação suste-se que a lei em tela seria inconstitucional por vício de iniciativa, uma vez que gera renúncia fiscal sem a competente indicação de fonte de custeio compensatório. Tal iniciativa afronta os art. 2º e art. 150, § 6º, da Constituição da República, os quais em observância ao princípio da simetria são de observância obrigatória pelos Estados e Municípios, tendo sido reproduzidos na Carta Estadual em seus artigos 7º e 198, e ainda da Constituição Federal, ao disposto no art. 61, § 1º, “b”, 3. Restou, também, violado o princípio fundamental da separação e independência dos poderes, capitulado no artigo 2º da Constituição Federal e artigo 7º da Constituição Estadual. 4. Procedência da Representação por Inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 4.634/07. (TJRJ, ADI nº 0032277-89.2008.8.19.0000 (2008.007.00165), rel. Des. Letícia Sardas, DJ 27/01/10) (grifos postos)

“Inconstitucionalidade. Ação Direta. Lei Municipal nº 1.747/08 e Lei Complementar Municipal nº 14/08, ambos de Jandira, as quais, respectivamente, alteram dispositivos das Leis nº 1.042/96 e 1.426/06, concedendo isenção tributária de IPTU a entidades religiosas e beneficentes, quando imóvel é locado. Normas de iniciativa parlamentar. Matéria tributária. Leis tributárias benéficas. Diminuição da receita do Município. Atribuição exclusiva do Prefeito. Ofensa ao princípio da separação de poderes. Ação Procedente.” (TJSP, ADI nº 994092209699 (1790510400), rel. Des. Penteado Navarro, j. 11/11/09) (grifos postos)

Diante disso, o projeto de lei em exame padece de mácula formal, já que trata, também, de matéria cuja iniciativa legislativa cabe somente ao Chefe do Poder Executivo, por versar sobre tema que afeta diretamente o orçamento público, renunciando receita, o que só pode ser realizado se houver previsão de seu impacto sobre as receitas no demonstrativo que deve acompanhar o projeto de lei orçamentária de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, consoante dispõe o art. 165, caput e § 6º, da Carta Magna.

Ademais, a análise conjunta dos arts. 24, I e § 1º, e 163, I, da Constituição Federal revela que a União, por meio de lei complementar, tem competência para estabelecer normas gerais sobre finanças públicas.

Exercendo essa competência, a União editou a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de âmbito nacional e observância obrigatória pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 1º, § 2º, da LC nº 101/00), que, ao disciplinar a renúncia de receita, por meio da concessão de benefícios ou incentivos fiscais (art. 14 da LC 101/00), definiu que esta só pode se concretizar se houver a observância obrigatória do art. 14, caput, da sobredita lei complementar e pelo menos uma das condições estabelecidas nos inciso I e II do art. 14, in verbis:

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

...........................................

Imperioso acrescentar que o Estado não pode simplesmente conceder benefícios fiscais sem obediência aos dispositivos contidos nas Constituições, bem como na Lei de Responsabilidade Fiscal, sem se sujeitar a punições severas resultantes da própria LRF como também da Lei de Improbidade Administrativa.

Por outro lado, em que pese a louvável intenção do autor do projeto de lei e dos demais membros dessa Casa de Leis que o aprovaram, não pode o texto do art. 8º encontrar abrigo no ordenamento jurídico do Estado, porquanto vulnera flagrantemente dispositivo da Constituição Estadual inserto no inciso VII do art. 89, conforme ao final restará cabalmente demonstrado.

Pretende o citado artigo determinar ao Poder Executivo o prazo de cento e vinte dias para a regulamentação do projeto de lei sub examine, quando a norma constitucional acima invocada prescreve que compete privativamente ao Governador do Estado expedir decretos para fiel execução de lei. Dessa forma, observa-se que o art. 8º, também, é totalmente impróprio e inconstitucional. O Supremo Tribunal Federal já se pronunciou nesse sentido, visto que é prerrogativa exclusiva do Poder Executivo a regulamentação de lei.

Além disso, o art. 2º da Carta Magna taxativamente dispõe que são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, do que se abstrai que não pode o Poder Legislativo interferir na competência privativa do Chefe do Poder Executivo, em razão da independência.

O exercício do poder regulamentar do Executivo situa-se dentro da principiologia constitucional da separação dos poderes, na forma elencada pelo inciso III, do § 4º, do art. 60 da Constituição Federal.

Esse múnus do Governador será exercido de acordo com a necessidade, oportunidade e a conveniência de regulamentação da lei, sem prazo preestabelecido, no exercício constitucional de sua função, não podendo ser forçado pelo Legislativo, sob pena de afronta à separação dos poderes, que é uma cláusula pétrea, já que é insuscetível de emenda tendente a aboli-la.

Por derradeiro, não fossem as supracitadas irregularidades, que por si só fulminam o texto em análise, ad argumentandum tantum, observa-se que o art. 9º da proposição traz em seu bojo a cláusula de vigência e a de revogação genérica, sendo, portanto, contrário à Lei Complementar Federal nº 95, de 26 de fevereiro de 1998 e a Lei Complementar Estadual nº 105, de 26 de novembro de 2003, que dispõem sobre elaboração e redação de atos normativos no âmbito federal e estadual.

Portanto, em virtude das máculas jurídicas constatadas no projeto de lei em referência, não pode a proposição ingressar no ordenamento jurídico do Estado.

À vista do exposto, com amparo nas manifestações da Procuradoria-Geral do Estado, não me resta outra alternativa senão a de adotar a dura medida do veto total, contando com a compreensão e a imprescindível aquiescência dos Senhores Deputados para a sua manutenção.

                      Atenciosamente,

                      ANDRÉ PUCCINELLI
                      Governador do Estado

A Sua Excelência o Senhor
Deputado JERSON DOMINGOS
Presidente da Assembleia Legislativa
CAMPO GRANDE-MS
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1 OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006.p.417.

2 CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 20ª. Ed. São Paulo: Malheiros, 2004. P. 288/291.